Alleen de markt groeit, wanneer we zorg verspillen

geldverspilling3

  • Het geld snelt voorbij aan wie in wantrouwen handelt

De transformatie vraagt om nieuwe vormen van sturing, verantwoording en monitoring in het brede sociaal domein. Maar, hoe doe je dat, als je daarbij bekneld raakt in standaarden, systemen en structuren die dat niet ondersteunen. Als efficiency, rendement, controle en beheersing in plaats van het welzijn van de mensen voorop staan. Als de prijs bepaalt wie wat mag leveren? Hardnekkige problemen blijven dan onopgelost en daadwerkelijke omvorming blijft. Het moet beter. Maar hoe dan?

Duidelijk is dat marktwerking niet bijdraagt aan de beoogde inhoudelijke omvorming. Aanbieders en – meer nog – hun professionals – willen wel, maar kunnen niet innoveren. Omdat gemeenten op zo laag mogelijke prijs aanbesteden. Het gevolg? Gemeenten en aanbieders houden elkaar – vaak onbedoeld en ongewild – in een wederzijdse wurggreep. Daardoor komt innovatie onvoldoende van de grond. Eerdere marktanalyses, uitgevoerd in het kader van de transitie jeugdzorg, maar ook recentere onderzoeken tonen dat ook aan.

De oorzaak van dit alles ligt volgens mij in niet geringe mate in een (te) rigide uitleg en toepassing van de Europese aanbestedingsregels. Natuurlijk, er zijn Europese regels, maar de letterknechten hanteren die regels veel te strikt. Met precies het effect dat de Europese regelgeving beoogt te bestrijden: een onevenredige verstoring van de interne markt. Ik wijs bijvoorbeeld op de vele uitglijders die eerder zijn gemaakt bij het aanbesteden van de thuiszorg. Daar ging het om relatief eenvoudige hulpverlening. Binnen belangrijke segmenten als de Wmo en de jeugdhulp zitten veel ingewikkelder kanten.

Ik ben overigens niet per se tegen aanbesteden, maar binnen het sociaal domein zijn er ook belangrijke argumenten te vinden die pleiten voor een subsidiegrondslag. En, anders dan ik vaak hoor beweren: het staat Nederland en haar gemeenten vrij om – binnen zekere randvoorwaarden – voor het sociaal domein met subsidies te werken. Waarmee bovendien ook verantwoord marktgedrag – continuïteit van zorg, van infrastructuur, van werkgelegenheid en van contract gediend is.

De diensten binnen het sociaal domein bevinden zich op het grensvlak tussen publieke belangen op nationaal en decentraal niveau en de regels van de interne markt. Decentrale overheden hebben volgens de Europese regelgeving en de rechtspraak van het Hof van Justitie een ruime beleidsvrijheid bij het omschrijven en laten uitvoeren van deze diensten van algemeen belang. Concreet betekent dit dat een decentrale overheid een onderneming – zoals een samenwerkingsverband van aanbieders – mag belasten met het uitvoeren van een taak in het publiek belang. Tenzij de verhoudingen op de interne markt onevenredig verstoord worden.

Aanbesteding of subsidies: het gaat bij contractering om het vastleggen en kunnen sturen op het te bereiken doel. De te hanteren methodiek (aanbesteden of subsidiering) is daarvoor minder relevant. Welke contractvorm ook gekozen wordt, essentieel is, dat tussen opdrachtgever en opdrachtnemer de verantwoording – in termen van prestaties en prestatiedoelstellingen – helder is vastgelegd. Opdat een helder en eenduidig beeld over de geleverde diensten en daarmee behaalde resultaten ontstaat. Bijna altijd weegt daarbij overigens de facto de prijs zwaarder dan de voor de inwoners belangrijke zaken als kwaliteit of continuïteit. De veronderstelling dat bij aanbesteding de resultaten scherper gedefinieerd kunnen worden dan bij subsidies – en dus ook makkelijker afrekenbaar zijn – is dan ook eerder een vondst dat werkelijkheid. In de praktijk kan met beide vormen hetzelfde bereikt worden.

Mijn voorkeur voor het werken met subsidies binnen het sociaal domein kent verschillende pijlers. Allereerst is het een vertrouwd instrument en levert het in de praktijk meer continuïteit (verantwoord marktgedrag) op. Meest wezenlijk echter is de ontwikkelopgave binnen het sociaal domein zelf. Die vraagt naast een professioneel en robuust opdrachtgeverschap om partnerschap. Eerder nog dan vernieuwing of uitbreiding van aanbod of activiteiten. Dat bereik je niet eerder of beter door marktwerking of een andere vorm van contractering. Wel door gericht te sturen op samenwerking tussen partijen. Met een gebieds- of themagerichte opdracht rond de opgave aan een groep van partijen bijvoorbeeld. Op basis van een helder geformuleerde opdracht (het ‘wat’). Een opdracht die richting geeft aan en ruimte biedt voor een geïnspireerde uitvoeringspraktijk. Met een daarop afgestemde en toegeruste vorm van verantwoordelijkheidsverdeling (sturing) en bekostiging.

Aan de hand van een in gezamenlijkheid geformuleerde heldere opdracht (het ‘wat’), en aansluitend op het sociale profiel van en de problematiek in de gemeente, bepalen de opdrachtnemers in onderling overleg en afstemming hoe de opgave maatschappelijk herkenbaar, adequaat, betaalbaar en efficiënt uitgevoerd kan of moet worden. Met zo een aanpak bereik je meer samenhang en integraliteit en geven we professionals de ruimte. Zo ook kunnen partijen elkaar scherp houden en de lokale doelen in het sociaal domein realiseren. Tenslotte – en dat is ook niet onbelangrijk – het voorkomt een enorm kostbaar en bureaucratisch circus van ingewikkelde en tijdrovende procedures. Daarmee valt ook inhoudelijke winst te boeken: de lange doorlooptijd van aanbestedingsprocedures bieden nauwelijks ruimte om noodzakelijke wijzigingen in het hulpaanbod op korte(re) termijn door te voeren. Dat kan betekenen dat we producten contracteren die niet meer voldoen aan de wensen van inwoners en gemeenten.

Innovatie is noodzakelijk om binnen de financiële kaders goede zorg voor alle inwoners te ontwikkelen en aan te bieden. Natuurlijk is efficiënt en effectief inkopen en subsidiëren daarbij belangrijk. Maar het geld snelt voorbij, als wij in wantrouwen handelen. Als wij kwaliteit, vertrouwen en ruimte als basis nemen, zullen wij minder zorg verspillen. Vernieuwing immers, krijgt vorm in de interactie tussen professional, inwoners en hun netwerk! Breng daarom de gezamenlijke inzet in beeld, evalueer en toets op resultaat. Kortom, breng informatie over het functioneren van het domein als geheel bijeen. Ga daarover met elkaar en transparant en met de juiste expertises om tafel. Het realiseren van een gelijk speelveld voor grote, kleine of nieuwe spelers hoort daarbij!

  • De auteur, Peter Paul J. Doodkorte, is als senior adviseur verbonden aan Vondel & Nassau, een landelijk werkend adviesbureau voor sociaal domein en overheden.

Al dat gepraat over gelijkheid

different-people

  • Je hebt het recht af te wijken, op voorwaarde dat je weet waarover je spreekt.

In Den Haag wordt met ‘stelselverantwoordelijkheid’ bedoeld dat de regering en Tweede Kamer zich op ieder moment mogen bemoeien met de gemeentelijke invulling van taken. Dat verdraagt zich echter moeilijk met de wetgeving waarin de verantwoordelijkheden bij gemeenten zijn gelegd. Je kunt niet én bevoegdheden delegeren én zelf behouden. Het klinkt – en is – zo logisch. Maar de werkelijkheid is minder logisch.

Binnen het sociaal domein – en ongetwijfeld ook daarbuiten – is er zorg over de ongeremde groei van wet- en regelgeving. Het functioneren van de professionals komt er door in het gedrang en de organisaties voor zorg, welzijn, participatie en onderwijs raken overbelast.

Die uitdijende wet- en regelgeving mag niet verbazen. Het Rijk stoot overheidstaken af – naar de gemeenten of naar de samenleving – om meer keuzevrijheid te geven. Steevast gaat dit echter gepaard met een golf aan nieuwe wet- en regelgeving.  Om de markt te ordenen, om gelijkheid te bewaken en met toezichtarrangementen die op zichzelf ook weer een eigen bron van regelgeving zijn. Wat de overheid ook doet of verandert, het leidt tot meer wetten en regels.

Echt verwonderlijk is dat niet. Want, wij hebben, met z’n allen een tweeslachtige houding ten opzichte van regelgeving. Iedereen zegt wel dat er teveel aan wetten en regels zijn, maar iedereen roept niet minder hard om nieuwe wetten en regels; de politiek en ieder zichzelf respecterende beroepsgroep of belangenorganisatie. Het levert een proces op van voortgaande detaillering en nuancering. Wetgeving wordt daarbij gebruikt voor uiteenlopende, vaak tegengestelde belangen. Om zekerheid te scheppen, om kwetsbare belangen te beschermen, om risico’s te beheersen of de eigen belangen veilig te stellen. De behoefte aan zekerheid, bescherming en beheersing van risico’s is vrijwel onbeperkt; dus ook de dynamiek van wetgeving.

Binnen het sociaal domein  klagen we graag en veel  over overheidsregels, maar praten niet over de overmaat van normen, voorwaarden, kwaliteitscriteria, protocollen, en wat dies meer zij die wij zelf bedenken. Om nog maar te zwijgen van de gebruiken, gewoonten en regels die tezamen de cultuur vormen. En juist die vormt vaak  het grootste obstakel.

Natuurlijk, regels zijn een levensvoorwaarde voor iedere vorm van samenwerking en samenleving. Het voorkomt dat we in ieder onderling contact met het ergste rekening moeten houden en nergens op kunnen vertrouwen. Regels zijn de prijs voor de situatie dat we ondanks een vrije wil niet zonder elkaar kunnen leven. Regels, kortom, zijn noodzakelijk. En toch…..

Alles regels binnen de wet- en regelgeving binnen het sociaal domein berusten veelal op de traditionele rechtsidee van gelijkheid. “Wat dreigt is dat de ‘nieuwe wijn’ van de nieuwe benadering in de ‘oude zakken’ van traditionele concepten wordt gedaan”, zei Piet Hein Donner, vicepresident van de Raad van State tijdens het Divosa Voorjaarscongres 2016. “De Bijbel waarschuwt dat de zakken zullen scheuren en de wijn wegloopt.”

Een voorbeeld: afspraken aan de keukentafel moeten vaak vertaald worden in besluiten die als eenzijdige beschikking getoetst worden aan rechtsregels die uitgaan van gelijkheid. Dat gelijkheid en toetsing aan algemene regels niet onontkoombaar is, begrijp ik. Maar tegelijkertijd mag overheidsbeleid niet willekeurig zijn. Beleidsregels schieten vaak tekort, omdat ze uitgaan van ‘het gelijke’. Ze kunnen binnen een stelsel dat ‘maatwerk’ predikt dus niet meer de dragende rechtvaardiging zijn van een beslissing. Beleid op maat impliceert dat het karakter van de uitvoering verandert. Professionals worden beroepsbeoefenaren van wie het deskundig oordeel bepalend is in het individuele geval.

Prestaties in en van professionele organisaties moeten gemeten worden in deskundigheid van de oordelen en de tevredenheid van de gerechtigden. Daarvoor zijn kleinschalige teams meer voor de hand liggend. Resultaat en tevredenheid van gebruikers moeten bepalender zijn dan de vraag of de politiek of de financier tevreden is.

Er zijn dus – om in Donner metafoor te blijven – nieuwe wijnzakken nodig. Een stelsel dat sterker berust op eigen verantwoordelijkheid en wederzijdse plichten, waarbij de overheid een aanvullende rol heeft. Dat vraagt ongetwijfeld tijd. Tijd die de professionals en de mensen voor en met wie zij werken niet hebben. Voor hen heeft Donner een ruimte biedend advies: “Ga niet wachten tot anderen de vragen en knelpunten oplossen, maar tracht al experimenterend nieuwe wegen te vinden. Houd steeds voor ogen: zet u in om mensen tot hun recht te laten komen in een samenleving waarin ieder mens steun van de medemens nodig heeft om tot zijn recht te komen. De overheid kan dat ondersteunen, maar kan niet de plaats innemen van de ander. Dan zullen we snel ontdekken dat ‘ieder het zijne geven’ veel interessanter is dan ‘ieder het gelijke geven’. Maar ook aanzienlijk moeilijker.”

De transformatie staat nog in de kinderschoenen. Weet ook ik. En die opgave is niet gering. Het gaat om een geheel nieuwe aanpak van welzijn, zorg en sociale zekerheid. We moeten echter niet veranderingen rechtlijnig doortrekken om vervolgens terug te schrikken voor knelpunten die schrikbarende proporties kunnen aannemen. Of, om Bob Dylan maar eens te parafraseren: “Al dat gepraat over gelijkheid. Het enige wat mensen echt met elkaar gemeen hebben, is dat ze allemaal verschillend zijn.”