Scoren als een team

• Van ‘wij gebruiken elkaar’ naar ‘wij helpen elkaar’
Afgelopen week bracht de Transitiecommissie Stelselherziening Jeugd (TSJ) haar eerste rapportage uit. De TSJ is in september 2012 geïnstalleerd in opdracht van het Rijk, VNG en IPO en heeft tot taak het volgen van de voorbereiding op de overdracht van de verantwoordelijkheid voor de jeugdzorg aan gemeenten.

In de eerste rapportage uit de TSJ zorgen over de voortgang van de decentralisatie. Overdracht van alle jeugdzorg naar gemeenten per 1 januari 2015 betekent dat de tweede helft van 2014 alles gereed moet zijn voor de uitvoering: jeugdhulp moet dan voor 2015 zijn ‘ingekocht’, uitvoeringsorganisaties moeten zijn ingericht en toeleidingsystemen moeten duidelijk zijn en gecommuniceerd naar jeugdigen, gezinnen en verwijzers.

De TSJ heeft stevige zorgen met betrekking tot de thema’s 1) sturing op het transitieproces 2) inzicht in de opgave en 3) continuïteit van zorg.

Volgens de commissie zijn de wettelijke, financiële en bestuurlijke randvoorwaarden waarbinnen de decentralisatie moet plaatsvinden nog niet bekend. Dit staat op lokaal niveau de voortgang in de weg. De commissie vraagt ook aandacht voor de wettelijke, financiële en bestuurlijke randvoorden van de decentralisatie.

Wie inzoomt op de bevindingen van de TSJ zal vaststellen dat de centrale kritiek zich focust op

• mankementen in het positiespel van de spelers die het moeten uitvoeren.
De nieuwe werkwijze vraagt een uitgekiend ‘positiespel’ in plaats van het ‘kluitjes voetbal’ dat de (5) betrokken ministeries en hun bewindslieden spelen. Alle betrokkenen dienen helder onderscheiden aandachtgebieden en verantwoordelijkheden toegewezen te krijgen, gebaseerd op het vertrouwen dat iedereen zijn bijdrage levert.

• mankementen in de veranderstrategie
De ontwerpaanpak voor de beoogde verandering (van onderop) is (te) sterk gericht op de formele aspecten en dan in het bijzonder de top-down structuur, de systemen, de bedrijfsprocessen en de organisatie ervan. Een blauwdruk voor de formele structuur is een belangrijk aanknopingspunt.

Daar waar de door het rijk gehanteerde veranderaanpak – en de daaruit voortvloeiende ingrepen of interventies – sterk zijn gericht op het geconditioneerd normaliseren en disciplineren via systemen, is er voor het welslagen van de transitieopgave een transformatie van de inhoudelijke grondslag nodig. Dit betekent niet dat de ontwerpaanpak daarbij niet bruikbaar is. Integendeel: in stabiele en betrekkelijk voorspelbare situaties kan deze aanpak goed passen. En ook bij een meer op ‘ontwikkelen’ gebaseerd ontwerp als de transformatieopgave kan een projectplan of strategische notitie een prima vertrek- en richtpunt zijn. Maar de huidige aanpak biedt te weinig aandacht en ruimte voor de sociale aspecten en niet-rationele processen. Dit laatste vraagt om meer dan een inhoudelijk statement in de vorm van een formele structuur of strategie. Het vraagt om het leidend maken van het procesverloop en de betrokkenheid van de belanghebbende eindgebruiker; in casu: de burger en het hen omringende informele en professionele netwerk.

Het voorgaande betekent, dat er niet alleen aandacht moet zijn voor de strategie en de structuur, maar ook – en nadrukkelijker – voor de cultuur en het individueel gedrag van alle betrokkenen op alle niveaus. Het gaat hier om ‘tweede-orde-veranderingen’. Het samen zoeken samen naar oplossingen die de overgang van een bekend en ongewenst situatie naar nieuwe en gewenste situatie mogelijk maken.

Het ‘echte’ veranderingsproces is een zoekproces. Dat zoekproces wordt gekenmerkt door het ongewisse en een groot aantal impulsen. Er dient ruimte te zijn voor toevallige synergie en zelfordening. Het nu (te) dominante ‘maakproces’ speelt een rol op het moment dat het zoekproces leidt tot resultaat, kortom een geduide verandering.

Bij strategische veranderingen als de onderhavige zullen zoek- en maakproces elkaar afwisselen, net zoals dat met ontwerpen en ontwikkelen het geval is. Bij het zoekproces is inspiratie en intellectuele stimulatie een groot goed, terwijl in een maakproces een goede en gedisciplineerde taakuitvoering volstaat.

Natuurlijk zijn complexe veranderingen als de opgave van de transformatie van het sociaal domein juist zo complex omdat een veelheid aan factoren invloed heeft op de verandering. Bovendien kennen we de aard en de invloed van veel van die factoren nog niet. Maakbaar en planbaar zijn in dat licht bezien relatieve begrippen en beheersbaarheid zelfs een illusie. Tegelijkertijd weet iedereen dat een houding of benadering van ‘we zien wel wat er van komt’ niet goed genoeg is.

Het is daarom te hopen dat de betrokken bewindslieden hun tactiek aanpassen en veranderingen aanbrengen in de positie van de spelers. De rol, organisatie en de bestuurlijke cultuur van de rijksoverheid van vandaag passen niet meer bij de wereld waar we op afgaan. De rijksoverheid moet in dat (snel veranderende) krachtenveld haar nieuwe plaats innemen. Want als het positiespel onveranderd blijft, zal de door de TSJ geconstateerde situatie niet snel veranderen.

Aansturing op de ouderwetse manier, uitsluitend van boven af en vanuit de drang tot beheersing, werkt niet bij de duurzame verankering van de voor de transformatie noodzakelijke paradigmashift. Dat vraagt om een nieuwe manier van aansturen, die gaat over ruimte geven, samenwerken om tot synergie te komen en faciliteren. Kortom: geef geen blauwdruk voor de transitie, maar beschrijf het proces om te komen tot een meer eigentijdse invulling van het sociaal domein.

Mijn pleidooi is dat de latende overheden bij dit proces naast het maakproces meer ruimte creëren voor het zoekproces. In de uitvoering vraagt dit naast transactioneel leiderschap (accent op verwachte prestaties en resultaten) om toevoeging van transformationeel leiderschap (motiverend, inspirerend). Daarbij is het zaak te zorgen voor een aansluiting tussen de beweging van ‘wij gebruiken elkaar’ naar ‘wij helpen elkaar’. Het ‘transactionele leiderschap’ moet zich daarbij met name manifesteren als de – uiterst vitale – terreinknecht: het scheppen van de juiste voorwaarden voor het spel dat de spelers moeten spelen. De overheid als facilitator dus en partner. In die rol kan zij een belangrijker rol spelen dan met pogingen om zaken te fiksen met het maken van dwingende regels.

Advertenties

Olifant en ezel

Gemeenten zijn volop samen bezig om de decentralisaties op het gebied van jeugd, werk en zorg tot een succes te maken. De juiste randvoorwaarden en het opzetten van praktische samenwerkingsverbanden zijn daarbij belangrijker dan moeizame afgedwongen structuurdiscussies. Dat is de (terechte – PPD) reactie van de VNG op de ‘Decentralisatiebrief’ van minister Plasterk (BZK) aan de Tweede Kamer.

De verantwoordelijkheid voor het met behulp van de decentralisaties samenhangend (her-)inrichten van het sociaal domein ligt primair bij de individuele gemeente. De gemeente vervult in het onder Thorbecke ontwikkelde stelsel van drie zelfstandige bestuurslagen een centrale rol, omdat zij als bestuursorganisatie dicht bij de burger staat. De gemeente is juist daarom dé aangewezen bestuurslaag om de transformatie van het sociaal domein – samen met de inwoners – te realiseren. Zij voorziet in de noodzakelijke integraliteit en maatwerk én kan beter inspelen op de rol van het sociale netwerk rond de inwoners.

In zijn brief (19 februari 2013) aan de Tweede Kamer schrijft Minister Plasterk (BZK) dat gemeenten de drie decentralisaties (Jeugdzorg, Participatiewet en AWBZ-onderdelen naar de Wmo) het beste kunnen oppakken door met elkaar te gaan samenwerken. Op rijksniveau bestaat een grote neiging – en (financiële) druk – om dit vraagstuk direct oplossingsgericht te benaderen. Dat wil zeggen, om te focussen op gemeentelijke opschaling. Hij wil er daarom voor zorgen dat gemeenten groot genoeg om de nieuwe zorgtaken uit te kunnen voeren. Hij denkt dat de uitvoering het beste kan liggen op een schaal van gemeenten met meer dan 100.000 inwoners.

Dit is zeker een optie. Want vraagstukken rond werkgelegenheid, woonvoorzieningen, recreëren, maatschappelijke participatie en veilige leefomgeving spelen zich niet alleen binnen de gemeentegrenzen af. Regionale, en zelfs bovenregionale dan wel provinciale of landelijke samenwerking kan helpen om op doeltreffende wijze invulling te geven aan vraagstukken die de gemeentegrenzen ontstijgen. Maar een echt politiek debat en een gedegen analyse ligt hieraan niet ten grondslag. Dit is ook de reden waarom eerdere hervormingspogingen/ideeën zijn gestrand en de huidige bestuurlijke status quo veelal is gehandhaafd.

Alvorens het ‘hoe’ van de samenwerking en de vorm daarvan te bespreken, is het dringende gewenst c.q. noodzakelijk eerst te kijken naar het waarom en waarvoor. Beginnen bij de structuurvraag is de omgekeerde volgorde. Eerder hielden de opstellers van het Divosa-rapport ‘De mythe van de schaal’ deze reflex al tegen het licht. De veronderstelling dat de toenemende complexiteit van de regelgeving en de steeds stijgende prestatiedruk organisatorische schaalvergroting noodzakelijk maken bleek daarbij empirisch niet te onderbouwen. Beter is het, op zoek te gaan naar de natuurlijke schaal. Een werkplaatsbenadering dus, waarbij de omvang van het bestuurlijk construct niet wordt bepaald door bestuurlijke afwegingen, zoals bedrijfsvoering en beheersbaarheid, maar door het gedrag van de mensen waarmee en waarvoor gewerkt wordt.

Bij de door de gemeente gezochte transformatie van het sociaal domein speelt het gevoel van binding, bescherming en thuiskomen een belangrijke rol. Mede daarom kiezen veel gemeenten bij de vormgeving van het nieuwe werken voor een opbouw van onderop. Met als vertrekpunt de leefomgeving en leefroutes van huishoudens en gezinnen. Maatvoering maakt daarbij het verschil. Want de inwoners zijn bij de beoogde transformatie de drijvende krachten. Daarbij hoort de vraag wat de kleinst mogelijke eenheid is om het zonder hulpstructuren te kunnen. Het antwoord op die vraag leert dat naarmate de omgeving groter en anoniemer wordt, er vaak meer toevoegende structuren nodig zijn. Menselijkheid vraagt kleinschaligheid.

Beter is het dus, eerst met elkaar overeenstemming te hebben over de vraag wat de inhoudelijke maatschappelijke opgave is, en pas daarna te werken aan de organisatie van de oplossing. De bestuurlijke, ambtelijke en financiële slagkracht en de beschikbaarheid van capaciteit en expertise kan via meerdere sporen gericht versterkt worden. De daarvoor door Plasterk gedachte oplossing – bestuurlijke opschaling – echter is in de huidige tijd ronduit ouderwets en centralistisch te noemen. Terwijl de ontwikkeling eerder uitgaat van een (multilevel) governancemodel, waarin vitale coalities met burgers gezocht worden om de maatschappelijke vraagstukken oplossingsgericht aan te pakken.

Dit laatste sluit gemeentelijke opschaling overigens niet per definitie uit. Ik wil het debat over samenwerking en/of gemeentelijke opschaling dus ook niet uit de weg gaan. Integendeel. De partners bij de transformatie moeten nieuwe vormen van samenwerking opzoeken die ‘echt voordelen opleveren’. Voor succes dient samenwerking gebaseerd te zijn op de wederzijds toevoegende waarde en elkaars sterke punten en gemeenschappelijke belangen. Om in het kader van de decentralisaties de toevoegende waarde (nut en noodzaak, en daarmee haalbaarheid) van intergemeentelijke samenwerking of opschaling nader te onderzoeken hebben wij (en Plasterk) eerst een antwoord te vinden op de volgende vragen:

• Waarom
Weet ieder hoe zijn eigen toekomst er uit ziet zonder samenwerking? Wat is de gewenste meerwaarde van een samenwerkingspartner? Is de visie op de meerwaarde van de samenwerking te vertalen in een business case, en leidt het tot een onderscheidend resp. versterkt profiel?

• Willen
Willen betrokkenen het ook daadwerkelijk met elkaar? Is er wederzijds respect en waardering; zijn waarden en cultuur verenigbaar?

• Hoe
Zijn betrokkenen het met elkaar eens over hoe ze het zullen gaan doen? Bijvoorbeeld ten aanzien van de mate van samenwerking of integratie, de te hanteren ordening- en besturingsprincipes, en de presentatie van de samenwerking?

Beantwoording van deze vragen maakt de samenwerking niet eenvoudiger, maar maakt een gericht gesprek wel mogelijk. Ik ben er dan ook van overtuigd dat (bestuurlijke) samenwerking alleen kans van slagen heeft is als alle partners hechten aan samenwerking. Dit moet op basis van gelijkwaardigheid gebeuren en zal door iedereen worden gedragen als de voordelen en toegevoegde waarde van samenwerking duidelijk zijn. De wijze waarop Plasterk dit aanpakt sluit daarbij niet aan. Zijn doen heeft dan teveel iets van de olifant in de porseleinkast en de spreekwoordelijke ezel; die overigens geacht wordt zich niet tweemaal aan dezelfde steen te stoten. En daarmee lijkt zijn brief van 19 februari 2013 aan de Tweede Kamer eerder een sollicitatie naar een plaats in het rariteitenkabinet dan een substantiële leidraad voor de condities waaronder de decentralisaties en de daarmee beoogde transformatie een succes kunnen worden.

Van verkeerschaos naar transformatieinfarct?

Het kabinet VVD-PvdA gaat verder op ingeslagen weg: meer taken bij de gemeente, met meer verantwoordelijkheid voor de burger. Het nieuwe kabinet presenteerde op 29 oktober 2012 het regeerakkoord ‘Bruggen slaan’. Op het sociale domein – Wmo, Wsw, jeugdzorg – wordt een aantal forse wijzigingen doorgevoerd. Voor burgers wordt een zwaar accent gelegd op eigen kracht en zelfredzaamheid.

Vanuit de overtuiging dat bij deze decentralisatie van overheidstaken een gedegen plan, met aandacht voor inhoud én acceptatie en actieve deelname van betrokkenen cruciaal zijn om de door de gezochte verandering te doen slagen, is er een immense bestuurlijke drukte ontstaan. Vijf ministeries (Binnenlandse Zaken, Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Onderwijs en Wetenschappen, Veiligheid en Justitie en Volksgezondheid en Welzijn) wedijveren met de koepelorganisaties van provincies (IPO) en gemeenten (VNG) om de rol van verkeersleider. Terwijl alle geschriften schrijven dat de regie komt te liggen bij de individuele gemeenten…

Dit alles heeft tot gevolg heeft dat er door de individuele gemeenten met de nodige voortvarendheid is gewerkt aan het – bij wijze van spreken – in de lucht brengen van meerdere vliegtuigen met als bestemming ‘transformatie’. Maar, door het gebrek aan een gecoördineerde luchtverkeersleiding (wie moet waar en wanneer aankomen of leveren) dreigt het op lokaal niveau het veilig en gericht navigeren van die vliegtuigen onmogelijk te worden. In termen van luchtverkeersleiding: de lokale verkeersleiding, inclusief de aan- en afvliegroutes in de directe omgeving, de approach control (de omgevingsleiding), de algemene verkeersleiding en de ground control, de verkeersleiding in de uitvoering, dreigen volstrekt door elkaar te gaan lopen. Het gevolg is een verkeerschaos die, als er niet snel verbetering in deze situatie komt, zal leiden tot (minimaal) ernstige vertraging van en (maximaal ) een infarct voor de transformatie.

Wat is er aan de hand en waarom is het zo moeilijk om deze situatie te veranderen?

De beschreven problemen zijn zo hardnekkig omdat ze vastzitten aan ons institutionele systeem. Daar waar de beoogde transformatie (een nieuwe inhoudelijke grondslag) vraagt om een opbouw van onderop, zien wij bij de betrokken hogere overheden een sterke neiging naar centrale sturing en organisatie. Terwijl juist die neiging naar centrale beheersing van sturing en organisatie het systeem onbeheersbaar heeft gemaakt en mede daardoor haar financiële en organisatorische grenzen overschreden.

Als we weten dat successen bij (systeem) innovatie vaak gebonden zijn aan ondoorgrondelijke, persoonlijke, toevallige en contextspecifieke factoren, dan moeten we de transitieparadox doorbreken. Moeten we zoeken naar een manier van denken over innoveren die gebaseerd is op andere assumpties dan die geldend zijn binnen het vigerende systeem.

Vanuit het besef dat transities grillig, complex en onvoorspelbaar verlopen en niet op een gecontroleerde en beheersbare wijze te realiseren en te sturen zijn (Rotmans 2005), vraagt dit om het centraal stellen van de context, en de specifieke betrokkenen daarin.

Het concept van ‘naturalistische generalisatie’ (Guba & Lincoln, 1989) kan helpen om uit de vertrouwde reflex van kopiëren, opschalen en uitrollen te vervallen. De kern is het beschouwen en doorgronden van onderliggende principes in relatie tot contextfactoren, en het vertalen daarvan naar de eigen situatie. Omdat het gaat om vertalen en niet om verplaatsen kan de uiteindelijke vorm er dan dus anders uitzien dan die van de innovatieve praktijk die als voorbeeld diende.

Aanpassingen binnen hetzelfde paradigma gaan ons dus niet helpen uit de verkeerschaos te komen. De problemen vragen om oplossingen die de bestaande structuur voorbij gaan. Dat vraagt dus niet alleen om een zorginhoudelijke innovatie binnen instellingen maar ook – en eerst – een systeeminnovatie.

Systeeminnovaties kunnen worden gezien worden als het doorbreken of transformeren van perverse koppelingen (Grin en van Staveren 2007). Bijvoorbeeld het tegelijkertijd verbeteren van betaalbaarheid en toegankelijkheid van zorg én verbeteren van de kwaliteit en ruimte geven aan bezieling van zorgverleners. Dat transformeren vereist het vermogen tot ‘omdenken’ en ‘loslaten’. In de wetenschap dat het zelfs innovatief denkende mensen, die zich inzetten voor betere zorgverlening, vaak niet lukt om los te komen van vooronderstellingen die gevormd zijn door het anticiperen op de regels, routines en bijbehorende instituties.

Systeeminnovatie vraagt om bewustwording en het ter discussie durven en mogen stellen van de vanzelfsprekende uitgangspunten van het systeem, de assumpties daaronder en de daaruit voortvloeiende patronen.

Voor het wegnemen van de groeiende verkeerschaos rond de transformatie van het sociaal domein is dus verandermanagement nodig. Echter, niet op de traditionele manier. De meer gekende vormen van verandermanagement zijn vormen van management die zich met name bezighouden met het veranderen van de structuur en/of de werkwijze van een organisatie of stelsel. En vaak ook gericht op beheersing.

Een belangrijke vertegenwoordiger van het veranderingsmanagement, Mastenbroek (1997) stelt dat de richting van veranderingen centraal moet worden vastgesteld, inclusief wat hierbij van de betrokken mensen en organisatie verwacht wordt. Om vervolgens ruimte te creëren om decentraal zelfstandig veranderingen door te zetten en vorm te geven. En juist hierin dreigt de centrale verkeersleiding – los van het onderlinge gekibbel over wie er nu eigenlijk in de lead is – vast te lopen. De oorzaak? De goedbedoelde maar misplaatste veronderstelling dat veranderingen zijn te managen. Effectief verandermanagement is een spontaan proces dat slechts voor een deel vanuit de hiërarchische structuur geregisseerd kan worden. Centraal zijn kader stellende uitspraken van belang. Uitspraken die richting geven aan de beantwoording van ‘de drie W-vragen’: wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen en wat mag het kosten. Goede kaders scheppen rust en ruimte. Dit is wat anders dan voorschrijven hoe de uitvoering moet plaatsvinden. Frustrerend? Ja, voor hen die de kunst van het loslaten niet verstaan. Voor ieder ander uitdagend inspirerend.

Bonuscultuur – perverse prikkels

Het huidige zorgstelsel heeft ‘perverse’ prikkels. Zij leiden tot ongewenst gedrag, zoals overbehandelen. Dat moet anders. Zo moet er resultaatfinanciering komen, in plaats van de huidige aanbod- of productiefinanciering. Beloning op basis van output dus in plaats van op input. En er moeten grenzen worden gesteld aan het recht op zorg door het zorgaanbod af te bakenen. Professionals hebben vaak de neiging om alles wat mogelijk is uit de kast te halen. Beter ware het te kijken naar welke zorg effectief is en hoeveel winst er op het terrein van leefvermogen wordt geboekt. Daarbij dienen de belangen van de mensen voor wie dient- en hulpverleners werken voorop te staan, en niet de kosten of prestatieafspraken.

Volgens experts zijn daarvoor ‘incentives’ nodig, prikkels om gewenst gedrag te stimuleren.

Vooral van prestatie- of competentieafspraken gaat een sturende werking – ook wel ‘prikkel’ genoemd – uit. Deze prikkel wordt sterker wanneer aan deze afspraken een variabele beloning of stijging van het vaste salaris is gekoppeld. Naarmate de in het vooruitzicht gestelde beloning in hoogte toeneemt zal ook de prikkel toenemen. Een medewerker zal dan die doelstellingen nastreven waarop hij beloond wordt. Het is daarom van groot belang waarop een onderneming stuurt. Ook in haar beloningsbeleid. Dit betekent dat uit het beloningsbeleid geen prikkels mogen uitgaan, die kunnen leiden tot een risico voor de zorgvuldige behandeling van klanten.

“Een verkoopmedewerker krijgt op het einde van het jaar een variabele beloning als hij zijn resultaatafspraken haalt. Deze afspraken bestaan voor een belangrijk deel uit de omzet die hij behaalt. Hierdoor wordt hij gestimuleerd om zoveel mogelijk producten te verkopen. Dit kan op gespannen voet staan met de zorgplicht die financiële ondernemingen hebben om klanten een passend advies te geven. Een passend advies kan namelijk ook betekenen dat de klant beter iets niet kan kopen, of bijvoorbeeld een goedkoper alternatief aan kan schaffen.”

Ik werk inmiddels zo’n twaalf jaar als onafhankelijk adviseur bij een adviesbureau voor overheden en zorginstellingen. De afgelopen dagen heb ik mij afgevraagd wat mijn opdrachtgevers zouden doen, wanneer mijn advies toch minder onafhankelijk zou blijken als wel verondersteld. Bijvoorbeeld, omdat mijn adviezen zouden worden ingegeven door de wetenschap van een fraaie bonus als het advies leidt tot een (vervolg-)opdracht voor mij of mijn werkgever. Wanneer ík opdrachtgever zou zijn, dan zou ik mij ‘ver- ‘ of ‘bekocht’ voelen. En dus mag ik gevoeglijk aannemen dat een dergelijk gedrag zal leiden tot het opdrogen van mijn opdrachten en het beëindigen van mijn werkrelatie met de opdrachtgevers.

Fictief? Ik ga er vanuit. In de wetenschap echter, dat een soortgelijk bonussysteem in de financiële markten in het (recente) verleden heeft geleid tot een forse oververhitting van onze economie.

Ik kwam tot deze gedachtenoefening naar aanleiding van de nationalisatie van de SNS bank. Het resultaat daarvan is een diarree aan blogs, opiniestukken en praatprogramma’s over de bonuscultuur. Met de bonuscultuur (bron: Wikipedia) wordt bedoeld “de cultuur die binnen organisaties het toekennen en uitkeren van bonussen stimuleert. Een bonus is een buitengewone extra uitkering bovenop het loon van werknemers. Bonussen worden uitgekeerd in alle lagen van een bedrijf.”

Bovenstaande omschrijving riep bij mij ook herinnering op aan het rapport “Tegenkracht organiseren – lessen uit de kredietcrisis” (Raad voor Maatschappelijke Ondersteuning, januari 2012). Dit advies vertrekt vanuit een analyse van de financiële sector met speciale aandacht voor een aantal casussen: de hypotheekverstrekking aan mindervermogenden, het gebruik van risicoprofielen en het verstrekken van bonussen. Aan de hand van enkele overkoepelende observaties richt het advies zich vervolgens op sectoren als zorg, onderwijs en welzijn.

In alle sectoren blijkt dat aanvankelijk productieve werkwijzen gaandeweg (onbedoelde) perverse effecten kunnen hebben. Het gemeenschappelijke tussen de financiële sector en andere maatschappelijke sectoren is onder meer gelegen in het falen van goede bedoelingen, in een verkeerde uitwerking van financiële prikkels en in een vereenzelviging van de werkelijkheid met allerlei classificaties.

Wij, financiers en zowel als dienst- en hulpverleners, hebben als taak – en moeten streven naar – een bedrijfscultuur waarin het belang van de mensen voor wie wij er zijn centraal staat. Aan de basis daarvan ligt een systeem van sturing en financiering, dat dit waarborgt. Laten we er bij de transitie van de jeugdzorg dus op toezien dat wij een model van sturing en financiering ontwerpen waarvan geen perverse prikkels uitgaan.

In de zorg zijn er inmiddels diverse initiatieven die zich daarop richten. Zo maakt een zorgverzekeraar afspraken met een zorgaanbieder over de kwaliteit van de te leveren prestatie, waarbij een koppeling wordt gemaakt met de bekostiging. Dat de verzekeraar met de zorgaanbieder in gesprek gaat over de kwaliteit van de te contracteren zorg is prima om beide partijen scherp te houden. Aanbieder en verzekeraar moeten met elkaar in gesprek blijven en een vertrouwensrelatie opbouwen. Op basis daarvan kunnen afspraken worden gemaakt over bijvoorbeeld een verbetering van de kwaliteit van zorg en over te behalen resultaten. Bij het maken van deze afspraken kan een link gemaakt worden naar geldelijk belonen voor behaalde prestaties. Dit kan zeker helpen de afgesproken resultaten te behalen, maar kan er ook toe leiden dat wordt ingezet op het behalen van de afgesproken resultaten en dat andere zorg minder aandacht krijgt.
De beloning of incentive moet dus ook aan voorwaarden voldoen. En zij moet haalbaar zijn. Dat is niet eenvoudig, want zelfs als het werkt, is het goed om je bewust te zijn van de nadelen. Een groot nadeel van belonen, is dat de persoon of organisatie in kwestie het doet voor de beloning. Hij of het verpest zijn eigen, intrinsieke, motivatie om een doel te halen en gaat zich richten op de beloning in plaats van op zijn eigen drijfveren. Terwijl juist het behouden van die intrinsieke motivatie in de zorg- en dienstverlening zo belangrijk is.

Van cliënt- en burgerparticipatie naar overheidsparticipatie

• Ergens, is er een commissie over jouw toekomst aan het beslissen. Alleen: Jij bent niet uitgenodigd!

Het Nederlandse jeugdzorgstelsel ondergaat een extreme make-over: een transformatie van de zorg voor jeugd, gebaseerd op stelselwijziging en transitie van de jeugdzorg. De verantwoordelijkheden en taken rond jeugdzorg verschuiven van o.a. de provincies, zorgkantoren en zorgverzekeraars naar de gemeenten. Vanaf 2015 hebben gemeente wettelijk de taak lokaal invulling te geven aan dit nieuwe jeugdzorgstelsel.

De nieuwe organisatie van de zorg voor jeugd moet efficiënter, coherenter en kosteneffectiever zijn dan het bestaande.

De transformatie steunt op een aantal belangrijke gedachten over de gemeente en de rol van de burger. De basisgedachte is dat gemeenten het dichtst bij de jeugdigen en ouders staan. En dus beter kunnen achterhalen wat de lokale gemeenschap nodig heeft; en daarop aansluiten. Deze nabijheid vraagt en biedt ook een kans om de (eigen) kracht van mensen te benutten. Door hen in een vroegtijdig stadium bij ontwikkelingen te betrekken, moet de aard en omvang van de ondersteuning beter aansluiten bij hun behoeften. Zo kan ondersteuning – van bijspringen en meelopen tot overnemen – op maat geleverd worden. De lokale gemeenschap kan bovendien een signalerende en onder¬steunende functie vervullen bij het voorkomen en aanpakken van problemen. Dit betekent voor zowel gemeenten als burgers en andere partijen een nieuwe rol.

Hoe meer verantwoordelijkheid burgers zelf willen, kunnen of moeten nemen voor henzelf en hun omgeving, hoe kleiner de rol van de overheid kan én moet worden. Bijna alle gemeenten – net als uitvoerende organisaties en hun professionals – onderschrijven dit. Maar wat het daarbij gevleugelde begrip ‘participatie’ betekent, blijkt diffuus. Participatie gaat vaker over medezeggenschap dan over zeggenschap. Participatie regelt vaker het recht op en nut van inspraak dat het recht op, invloed en initiatief van ouders en jeugdigen op het beleid en de uitvoering daarvan.

Medezeggenschap kan worden omschreven als “het geheel van maatregelen met behulp waarvan burgers invloed kunnen uitoefenen.” Burgers zijn daarbij afhankelijk van de goede wil van hun gesprekspartners: overheden, zorginstellingen en hun professionals, etc.

Zeggenschap is: zelf kiezen hoe je invulling geeft aan je leven en daardoor invloed hebben op wat er wel of niet met je gebeurt. Zeggenschap is dus niet alleen meepraten, maar ook meebeslissen. Beslissen over de dingen die je belangrijk vind in je leven en/of in je omgeving. Oftewel: regie vanuit eigen kracht.

Het deze week verschenen rapport “Participatie in zicht” werpt licht op hoe gemeenten omgaan met participatie bij hun huidige taken en in de transitie jeugdzorg. In het rapport worden belangrijke bevindingen genoemd over de participatie van jeugd, ouders en/of jeugdzorgcliënten.

Duidelijk wordt dat participatie die eigen kracht als vertrekpunt kent, van alle betrokkenen vergt dat burgers – klein en groot, jong en oud – serieuze en volwaardige gesprekspartners zijn. En dat er eerst en vooral sprake is van zeggenschap. Dat laatste is in de huidige praktijk (te) vaak nog vooral een op papier uitgesproken ambitie. Het betrekken van jeugd, ouders of jeugdzorgcliënten blijft vaak bij het hen (in een laat stadium) informeren of raadplegen (medezeggenschap), in plaats van werkelijke dialoog en invloed (zeggenschap). Nog te vaak blijkt dat ouders en/of kinderen niet – of bij de gratie van de ondersteuners – mogen aanschuiven bij het overleg dat juist over hen en hun situatie en behoeften gaat. En, als ze wel mogen aanschuiven, dan is er veelal sprake van mogen meepraten in plaats van mogen meebeslissen. En blijft hun hulpplan en dossier ook vooral eigendom van de instelling.

Het bij het nieuwe lokale jeugdbeleid en de jeugdzorg betrekken van ouders, jeugdigen en cliënten vraagt om gesprek met jeugdigen en ouders om tot gezamenlijke ambities, doelen en acties te komen. Dit vergt naast gelijkwaardigheid, tijd en geld ook aandacht voor en energie steken in heldere verwachtingspatronen. Dus ook om het aangeven van de grenzen van participatie. Daarbij spreken zij af wat ze doen, hoe ze dat doen en welke regels daarvoor gelden. Het niveau waarop burgers mogen verwachten dat zij kunnen meedenken, meepraten of meebeslissen vraagt daarbij om een duidelijke vaststelling van dat wat daarbij passend is. Als er geen mogelijkheid is om de burger te laten meebeslissen (bijvoorbeeld omdat er heel veel belangen spelen of omdat (wettelijke) regels dat onmogelijk maken, moet je dat van te voren zeggen. Zo ontstaan er geen valse verwachtingen. Maar andersom, als er geen reden is om als overheid in te grijpen, moet je als overheid ook durven loslaten, en ruimte voor zelfbeheer (eigen kracht) creëren.

Samenvattend
Met de stelselwijziging (transitie en transformatie) van de jeugdzorg krijgen gemeenten de verantwoordelijkheid voor alle zorg voor jeugdigen en ouders binnen hun gemeente; van licht tot zwaar en van vrijwillig tot gedwongen. In de visie van de concept Jeugdwet is ook een andere omslag te zien: naar meer preventie, eerdere ondersteuning en eigen kracht van jeugdigen en hun ouders. In beginsel moeten overheden eerst en vooral een ondersteunende rol willen spelen: burgers en bedrijven nemen het initiatief en de overheid voegt zich daar pas bij als het nodig is. Bijvoorbeeld door knellende regels weg te nemen of geld ter beschikking te stellen. Zo vindt een omslag plaats van burgerparticipatie (burgers doen met de overheid mee) naar overheidsparticipatie (de overheid doet met burgers mee).

Overheidsparticipatie past heel goed in een tijd van een terugtredende overheid, waarbij burgers meer verantwoordelijkheid moeten, willen én kunnen nemen. Het vraagt om een overheid die dit mogelijk maakt. En dus primair om een faciliterende (bijspringende) in plaats van overnemende overheid. Of, zoals de Lochemse Toekomstvisie 2030 (2011) dat zo mooi beschrijft: “Een overheid die voor regie zorgt: samenwerking aanjaagt en ondersteunt, lokale daadkracht mobiliseert, partijen als gelijkwaardig ziet, randvoorwaarden geeft en een vangnet is voor hen die dat nodig hebben. Een overheid die niet geleidelijk uit beeld verdwijnt maar betrokken blijft. Een herkenbare en duidelijke overheid die kan loslaten maar nooit mensen laat vallen. Die uitgaat van het versterken van eigen verantwoordelijkheid, weerbaarheid en wederkerigheid en daar waar dat eindigt, verantwoordelijk is en blijft voor kwetsbare groepen.”

Pervers

Elke maand krijg ik van mijn werkgever mijn salaris. Dit salaris is te beschouwen als een ontschot budget. Binnen de grenzen van dat ontschot budget heb ik – (lees: heeft mijn gezin) – vrijheid van keuze bij de concrete invulling van de uitgaven. Daarbij natuurlijk rekening houdend met eerder aangegane en terugkerende verplichtingen.

De uitgaven van mijn gezin kennen – zoals dat waarschijnlijk bij velen het geval is – per periode verschillende accenten. Aan het begin van het jaar is er – vanwege het eigen risico – meer budget nodig voor de ziektekosten. Later in het jaar is er – vanwege de jaarafrekening – meer financiële ruimte nodig voor energie. Op andere momenten vragen verjaardagen, reparaties aan of onderhoud van huis dan wel auto extra middelen.

Per saldo lukt het gelukkig elk jaar weer om alle noodzakelijke dan wel gewenst uitgaven gedekt te zien met de inkomsten. Door de tering naar de nering te zetten. En door tussen de verschillende budgetten te schuiven. Waarbij ik mij gelukkig prijs met de mij en mijn gezin gegeven vrijheid van keuze bij de concrete invulling daarvan.

Zou mijn salaris voor elk van de afzonderlijke kostensoorten aan een maximum gebonden zijn, dan zou ik aan het einde van menige kalendermaand zwaar zijn vastgelopen. Zeker en vast wanneer ik onderbesteding binnen een bepaalde kostensoort zou moeten terugbetalen. Of wanneer overbesteding van een bepaalde kostensoort ‘voor eigen rekening’ zou komen.

Ik vertel u dit, omdat de zorg en hulp van veel Nederlanders juist gebukt gaat onder een juk van financiële versnippering. Zo valt de huishoudelijke hulp (nog) onder de Wmo, komt de persoonlijke verzorging uit de AWBZ en betaalt de zorgverzekeraar de rollator. Voor inkomens- en werkvoorzieningen hebben wij weer (meerdere) andere regelingen.

Deze gefragmenteerde financiering leidt tot schotten in de zorg. Oorspronkelijke doelen van zorg en ondersteuning raken daardoor uit het oog verloren, classificaties gaan een eigen leven leiden en financiële prikkels leiden tot verkeerde handelingen.

De schotten die er tussen de verschillende vormen van bekostiging bestaan, hebben er zo toe geleid dat niemand zich verantwoordelijk voelt voor integrale zorg. Daarom, zo begreep langzaam maar zeker iedereen, moest de financiering worden aangepast. En zo ook besloten de achtereenvolgende kabinetten Rutte I en Rutte II.

“Er komt één budget voor de taken binnen het sociaal domein: werk, begeleiding en jeugd,” zo beloofde Rutte II. En een coördinerend bewindspersoon wordt verantwoordelijk gesteld om de daarvoor in gang gezette decentralisaties in goede banen te leiden. Dat althans belooft het regeerakkoord (oktober 2012). Dit alles moet er ook toe bijdragen dat de eigen kracht, het sociale netwerk en de voorzieningen in een gemeente beter worden benut.

Gemeenten krijgen dus – net al u en ik thuis – ruime(re) beleidsvrijheid bij de concrete invulling van de gedecentraliseerde voorzieningen. Bestaande (financiële) schotten tussen stelsels worden daartoe aangepast en weggenomen wanneer die deze beweging in de weg staan. Integraal lokaal maatwerk leidt – zo meent het kabinet – tot betere, efficiëntere en effectievere dienstverlening aan de burger.

Belangrijk onderdeel van deze plannen is dus het weghalen van belemmeringen in de bekostiging. De gemeenten kunnen de te decentraliseren taken alleen waarmaken als sprake is van een échte overdracht van taken en budgetten. Dit maakt het de gemeenten mogelijk om zelf op lokaal niveau, dicht bij de burgers arrangementen op maat te creëren. Belangrijke condities daarbij zijn:
• een grote vrijheid om lokaal keuzes te maken;
• voldoende financiële regelruimte om dwarsverbanden tussen de verschillende taken te leggen.

Zie daar de argumentatie voor een ontschot budget voor het sociale domein.

Deze argumentatie en condities worden tussen de verschillende overheden keer op keer gewisseld, onderschreven en onderstreept. En dus rekent iedereen er op dat alles en iedereen zich daarvoor zal inzetten. Toch?

Vergeet het maar. De ene hand van de overheid weet vaak niet wat de andere doet. Sterker nog, trekt zich daar niets van aan. Want wat laat vervolgens Ronald Plasterk – sinds 5 november 2012 minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) in het kabinet-Rutte II en coördinerend bewindsman voor de grootste decentralisatieoperatie ooit – in de tweede week van januari 2013 weten: “Ontschot budget of niet, gemeenten zullen de uitgaven per decentralisatie straks apart moeten verantwoorden.”

In één adem voegt hij er aan toe dat nog onduidelijk is hoe en in welke mate de miljarden euro’s voor de drie decentralisaties binnen het sociaal domein ‘ontschot’ naar gemeenten worden overgeheveld. Hij wil zich daar nog niet op vastpinnen. “Hoe je het ook inricht; je zult het altijd apart moeten administreren,” zo stelt Plasterk.

Een verklaring voor deze perverse houding heb ik nog niet kunnen vinden. Ik ben dan ook benieuwd naar de inhoudelijke onderbouwing die de minister hiervoor heeft. En ik hoop dan, dat die onderbouwing steviger is dan de houdbaarheid van zijn opvattingen over grootschaligheid. Want was het niet Ronald Plasterk die eind 2008 aankondigde fusies van scholen een halt toe te willen roepen? “Omdat de menselijke maat terug moet in het onderwijs.” aldus Plasterk. Terwijl diezelfde Plasterk nu als minister van BZK de menselijke schaal met geweld uit het openbaar bestuur lijkt te willen slaan!

Perversiteit is – zo heb ik geleerd – ten diepste het gevolg van het feit dat er meervoudige belangen en perspectieven aanwezig zijn. Ik kan mij niet aan de indruk onttrekken dat Plasterk met het aan de achterkant weer afschotten van de ontschotting gewoon op zoek is naar een nieuw instrument om die andere (zijn eigen) agenda – de bestuurlijke opschaling van Nederland – nieuw perspectief in te blazen.

Tegenkracht en kritische geluiden zijn daarom nu essentieel. Om te voorkomen dat de zucht naar grootschaligheid op de loop gaat met de coördinerend bewindsman decentralisaties. En daarmee met de kwaliteitsslag die de transformatie van het sociaal domein – met behulp van een ontschot budget – beoogt en mogelijk maakt.

Hertalen – tijd voor duidelijkheid

Een hartenkreet op internet: “Kan iemand in normale mensentaal simpel uitleggen wat pddnos is? Gisteren na veel onderzoeken te horen gekregen dat ons zoontje van 4 dit heeft. Als ik op internet op” ervaring-sites” kijk wordt ik daar niet rustiger van! Wordt het erger? Kan het minder worden? Hoe leg ik mensen uit wat er met hem aan de hand is? Jullie moeten niet denken dat we aan ons lot worden overgelaten hoor! We krijgen straks hulp van alle kanten…Na al het papierwerk dan, want zo werkt dat helaas.”

Ouders en kinderen die gebruik maken van ondersteuning mogen steeds vaker hun eigen dossier inzien. Zo maken we de ondersteuning een stuk toegankelijker en hopen we een betere samenwerking tussen de gebruikers en aanbieders tot stand te brengen en gerichter aan de het vraagstuk van ouders en kinderen te kunnen werken. En toch. Hoewel de dossiers voor ouders en jeugdigen dus toegankelijker zijn of worden gemaakt, wordt daar nog (te) weinig gebruik van gemaakt. De drempel daarvoor blijkt nog te hoog. Niet zelden als gevolg van het gebruik van onduidelijk vakjargon. Daardoor kunnen zij schrikken van wat zij lezen. Bijvoorbeeld, omdat er dingen instaan die zij helemaal niet willen weten. Vaker ook, omdat er dingen instaan die zij niet begrijpen.

Maar ook hulpverleners onderling kunnen elkaar ernstig bekritiseren, omdat er teveel vakjargon wordt gebruikt. Daardoor is voor hen volstrekt onduidelijk wat er nu precies wordt bedoeld. Vraagsturing, participatie, evidence based, modules en protocollen vliegen ons om de oren. Het is stilaan een bos aan het worden, waarin de bomen nog amper zichtbaar zijn.

Wie in dit kluwen zijn weg wil vinden doet er goed aan een aantal oefeningen in soberheid uit te voeren. Termen als cliëntparticipatie en vraaggestuurde hulpverlening lijken dan wel nieuwe uitvindingen, in wezen zijn ze zo oud als de straat. Een straat die voor wat betreft de jeugdhulpverlening over het hele bestek van de twintigste eeuw werd aangelegd. Bovendien hebben wij last van een kennelijk onbedwingbare behoefte om ons te onderscheiden met elke keer weer andere benamingen voor dezelfde functies. Zo signaleer ik voor de het op elkaar afgestemd laten samenwerken van verschillende ondersteuners of organisaties een wervelwind aan benamingen voor feitelijk gelijke functies: casemanagers, zorgcoördinatoren, gezinscoaches en meer. Het effect? Onderzoek naar welke naam hulpverleners geven aan de manier waarop zij hulpverlening coördineren! Het moet toch niet gekker worden.

Om misverstanden te voorkomen: ik ben zelf niet veel beter. Ik bezondig mij dus met grote regelmaat aan het gebruik van vakjargon. Bij een onlangs door mij geschreven ‘kompas’ (= richtinggevende notitie) voor de transitie (= overdracht van de taken van de zorg voor jeugd en gezin aan gemeenten) bijvoorbeeld. Daarbij is een redelijk omvangrijke begrippenlijst gevoegd. Nodig, om de niet professionele lezer uit te leggen wat er precies bedoeld wordt met of verstaan wordt onder in het kompas gebruikte begrippen. Een prima en tegelijkertijd overbodige service. Want, terugblikkend op het resultaat, kan en moet ik mij afvragen waarom ik die begrippen niet direct in het kompas zelf hertaald heb.

Onduidelijk vakjargon? Vanaf nu niet meer.
Het vakjargon, dat kennen wij. De terminologie van onze sector, die kennen wij. Maar de mensen voor wie wij werken, aan wie wij onze diensten verlenen, begrijpen zij wat wij zeggen of bedoelen?

Mijn pleidooi mag duidelijk zijn: vanaf nu geen onduidelijk vakjargon meer. Niet in dossiers van ouders en kinderen, en ook niet meer in beleidsnota’s en aanverwante artikelen. Geen Jip en Janneke taal, maar korte en duidelijke zinnen in goed Nederlands die voor iedereen te begrijpen zijn. Het gesprek tussen bijvoorbeeld ouders en jeugdigen en hun ondersteuners – en daarmee het begrip voor het hoe en waarom – kan daarmee sterk verbeterd worden.

De Praatwijzer
Alweer enige tijd terug nam ik in dat verband kennis van een interessant initiatief van het Expertisecentrum William Schrikker. Zij ontwikkelden De Praatwijzer. Dit is een map met middelen die kunnen worden ingezet bij het gesprek tussen gezinsvoogden en gezinnen waarbij sprake is van een verstandelijke beperking (en/of een taalachterstand). De Praatwijzer is geïntroduceerd als middel bij gesprekken over onderwerpen als opvoeding, veiligheid en de rol van ouders nadat een kind uit huis geplaatst is. In gewoon Nederlands: hoe vertel je als hulpverlener ‘in gewone mensen-taal’ wat je waarom doet.

Samenvattend
Hoe bereiken wij iedereen? Als bedrijf, overheid of instelling willen wij duidelijk zijn voor iedere klant en voor elke burger. Dat vraagt eenvoudig Nederlands: in brochures, op websites, in brieven en op formulieren. Het zo ‘hertalen’ van ons werk maakt het niet alleen veel toegankelijker. Het kan ook dubbel werk en dus dubbele kosten voorkomen. En voor wat betreft De Praatwijzer: een inspirerend initiatief en tegelijkertijd: laten we ervoor zorgen dat wij niet voor elke ‘doelgroep’ een eigen praatwijzer moeten ontwikkelen. Het gebruik van ‘gewone’ huis-tuin en keukentaal maakt ook die slag overbodig.

Hertaling van ons vakjargon kan leiden tot een feest van herkenning. Zeker als wij bij het hertalen ook de inkleuring van het oerwoud aan professioneel klinkende en bedoelde, maar niet zelden onbegrijpelijke – of met een meervoudige betekenis – begrippen meenemen.

Als wij zo ons werk inzichtelijk maken – laten zien wat wij waarom, wanneer en met wie doen – zal dit ongetwijfeld ook bijdragen aan meer waardering en begrip. En daarmee ook aan het voor de continuïteit van ons werk zo noodzakelijke draagvlak (=mensen die nut en noodzaak van ons werk her- en erkennen en het juist daarom willen of steunen).